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El Tribunal de Justicia de la Unión Europea acaba de resolver unos asuntos acumulados planteados en casos de trabajadores indefinidos no fijos e interinos frente al abuso de la Administración Pública.

En España, muchos trabajadores se encuentran en una situación de precariedad laboral al ser contratados como indefinidos no fijos o interinos por la Administración Pública. Este tipo de contratos temporales y precarios se han convertido en una práctica habitual en muchos organismos públicos, lo que ha generado un problema de abuso y vulneración de los derechos laborales de estos empleados.

Cuestión que como se expone en la resolución que se comenta en ocasiones atenta contra el derecho laboral vigente. Para centrar el asunto, debe recordarse como lo hace el Tribunal cuales son los preceptos básicos aplicables a este tipo de relaciones laborales:

Derecho español:

Constitución

El artículo 23, apartado 2, de la Constitución Española (en lo sucesivo, «Constitución»), dispone que los ciudadanos «tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes».

El artículo 103, apartado 3, de la Constitución establece, entre otras cosas, que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos y el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.

Legislación relativa a los contratos de duración determinada

–       Estatuto de los Trabajadores

El artículo 15, apartado 3, de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, cuyo texto refundido fue aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (BOE n.º 255, de 24 de octubre de 2015, p. 100224), disponía, en su versión aplicable a los hechos de los litigios principales (en lo sucesivo, «Estatuto de los Trabajadores»), que «se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley».

El artículo 15, apartado 5, del Estatuto de los Trabajadores disponía lo siguiente:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1.a), 2 y 3, los trabajadores que en un periodo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo o diferente puesto de trabajo con la misma empresa o grupo de empresas, mediante dos o más contratos temporales, sea directamente o a través de su puesta a disposición por empresas de trabajo temporal, con las mismas o diferentes modalidades contractuales de duración determinada, adquirirán la condición de trabajadores fijos.

[…]»

La disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, relativa a la «Aplicación de los límites de duración del contrato por obra o servicio determinados y al encadenamiento de contratos en las Administraciones Públicas», puntualizaba que la inobservancia de esos límites en las «Administraciones Públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes» no impedía «la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, por lo que no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable», de manera que «el trabajador continuará desempeñando el puesto que venía ocupando hasta que se proceda a su cobertura por los procedimientos antes indicados, momento en el que se producirá la extinción de la relación laboral, salvo que el mencionado trabajador acceda a un empleo público, superando el correspondiente proceso selectivo».

–       EBEP

 La Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto refundido fue aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (BOE n.º 261, de 31 de octubre de 2015, p. 103105), en su versión aplicable a los hechos de los litigios principales (en lo sucesivo, «EBEP»), fue modificada, entre otros, por el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (BOE n.º 161, de 7 de julio de 2021, p. 80375), en su versión aplicable a los hechos de los litigios principales (en lo sucesivo, «Real Decreto-ley 14/2021»).

Conforme al artículo 8 del EBEP:

«1.      Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.

2.      Los empleados públicos se clasifican en:

a)      Funcionarios de carrera.

b)      Funcionarios interinos.

c)      Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.

d)      Personal eventual.»

15      Según el artículo 11, apartados 1 y 3, del EBEP:

«1.      Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato este podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

[…]

Los procedimientos de selección del personal laboral serán públicos, rigiéndose en todo caso por los principios de igualdad, mérito y capacidad. En el caso del personal laboral temporal se regirá igualmente por el principio de celeridad, teniendo por finalidad atender razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.»

El artículo 55, apartado 1, del EBEP dispone lo siguiente:

«Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico.»

El artículo 70 del EBEP, titulado «Oferta de empleo público», establece cuanto sigue:

«1.      Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

2.      La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.

[…]»

El artículo 1, apartado 3, del Real Decreto-ley 14/2021 introdujo la disposición adicional decimoséptima en el EBEP, la cual establece, en primer lugar, la obligación de las Administraciones Públicas de velar por evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal y los nombramientos de personal funcionario interino. Acto seguido, dicha disposición adicional decimoséptima indica, en particular, que las «actuaciones irregulares» en la presente materia «darán lugar a la exigencia de las responsabilidades que procedan de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas». Por último, la misma disposición adicional decimoséptima establece también el derecho de los trabajadores a percibir, sin perjuicio de las eventuales indemnizaciones previstas en la normativa laboral, una compensación por la contratación temporal irregular, consistente en el pago de la diferencia entre el importe máximo resultante de la aplicación de la regla de veinte días de salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que correspondiera percibir por la extinción del contrato. Esta compensación es exigible en el momento de la resolución del contrato y se limita al contrato del que traiga causa el incumplimiento de la normativa.

La configuración anterior, conlleva que muchos trabajadores, como los de los asuntos que resuelve el Tribunal comunitario, hayan demandado a la Administración Pública para que se convirtieran sus contratos de trabajo en un contrato de trabajo fijo, e incluso en algunos casos se ha solicitado una indemnización por despido improcedente, tras el cese al mismo (lo que obligaría al trabajador a interponer la correspondiente reclamación previa administrativa).

Pues bien, entrando en la resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, establece las siguientes bases:

1) En el ámbito del sector público, el concepto de «trabajador indefinido no fijo» constituye una creación jurisprudencial y que debe distinguirse del concepto de «trabajador fijo».

2) Pero debe interpretarse en el sentido de que un trabajador indefinido no fijo debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos de dicho Acuerdo Marco, y, por lo tanto, está comprendido en el ámbito de aplicación de este último.

3) Cuando un trabajador es declarado «trabajador indefinido no fijo», esta declaración, aunque pueda considerarse una sanción contra el empleador de que se trate por la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, tiene como efecto sustituir por tal condición los contratos temporales que dicho trabajador haya podido celebrar anteriormente, de modo que, con dicha declaración, la relación laboral en cuestión pasa a ser, desde el inicio, una relación laboral indefinida no fija. De este modo, los contratos temporales celebrados con anterioridad dejan de estar vigentes y dicho trabajador queda vinculado desde el principio por un único contrato indefinido no fijo.

4) en el marco de estos asuntos, el tribunal remitente puntualiza que el contrato indefinido no fijo no tiene establecida una fecha determinada de extinción, sino que su finalización está supeditada a la cobertura de la plaza en cuestión y que la convocatoria del procedimiento para la cobertura de dicha plaza es obligatoria para la Administración.

5) No existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la mera razón de que un trabajador esté vinculado a la Administración de que se trate mediante un único contrato indefinido no fijo, mientras que, como resulta de las peticiones de decisión prejudicial, por un lado, este último contrato, también de naturaleza temporal, sustituye, como sanción, a sucesivos contratos temporales y, por otro lado, la permanencia de este trabajador indefinido no fijo en la plaza en cuestión se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de convocar, en el plazo establecido, un proceso selectivo para la cobertura definitiva de dicha plaza, de modo que su relación laboral, en consecuencia, ha sido renovada tácitamente durante varios años, podría comprometer el objeto, la finalidad y la efectividad de dicho Acuerdo Marco.

6) Por tanto, hay casos en los que de no aprobarse un nuevo proceso de selección y/o convocatoria por parte de la Administración, los contratos indefinidos no fijos se entenderán renovados automáticamente con las Administraciones Públicas.

Del mismo modo, se recuerdan en la resolución comentada cúales son las características de un trabajador indefinido no fijo según la jurisprudencia española, que se resumen de la siguiente forma:

«La figura del «trabajador indefinido no fijo» responde a las características de las tres medidas enunciadas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Consideran que, en primer término, hay una razón objetiva para la aplicación de esta modalidad contractual: la garantía del acceso al empleo público en condiciones de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, remediando al mismo tiempo una situación de contratación irregular en el sector público, hasta el momento en que se produzca la cobertura de la plaza; en segundo término, hay una duración máxima que depende de la convocatoria de la vacante, convocatoria que el trabajador contratado puede activar y que debe producirse en un plazo máximo conforme al Derecho español, y, en tercer término, se excluye la sucesión, porque no hay renovaciones de este tipo de contrato».

Por ello, establece la resolución que aunque haya una normativa que obligue a las Administraciones a convocar procesos selectivos para cubrir de manera definitiva las plazas que se hubieran ocupado provisionalmente por trabajadores temporales, si dicha norma no establece un control sobre las convocatorias efectivas, no evita la utilización abusiva de «sucesivas relaciones laborales de duración determinada«.

Del mismo modo indica el alto tribunal que la indemnización prevista para el cese de estos tipos de contratos no es suficiente para garantizar la plena eficacia de las normas previstas para evitar el uso abusivo de este tipo de contratos por las Administraciones Públicas, por lo que la normativa comunitaria: «se opone a una normativa nacional que establece el pago de una indemnización tasada, igual a veinte días de salario por cada año trabajado, con el límite de una anualidad, a todo trabajador cuyo empleador haya recurrido a una utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, cuando el abono de dicha indemnización por extinción de contrato es independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de dichos contratos«.

Además, la resolución entreabre la puerta a los juzgadores de instancia a que puedan convalidar los contratos indefinidos no fijos a fijos cuando indica que: «De todo lo anterior se desprende, por un lado, que, en el supuesto de que el tribunal remitente considerase que el ordenamiento jurídico interno de que se trata no contiene, en el sector público, ninguna medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, incluidos los contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, la conversión de estos contratos en una relación laboral de duración indefinida podría constituir tal medida«.

Aunque dicha aplicación no será pacífica pues añade que si: «el tribunal remitente considerase, además, que la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, a diferencia de la del Tribunal Constitucional, se opone a tal conversión, el tribunal remitente debería entonces modificar dicha jurisprudencia del Tribunal Supremo si esta se basa en una interpretación de las disposiciones de la Constitución incompatible con los objetivos de la Directiva 1999/70 y, en particular, de la cláusula 5 del Acuerdo Marco».

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